En Septiembre del 2006 el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV) decidió elevar ante el Tribunal de Justicia Europeo una ﾓcuestión prejudicialﾔ (consulta vinculante) para resolver el goteo de interpretaciones diferentes que se ha venido sucediendo durante los últimos años con respecto a la capacidad normativa de las Haciendas Forales
Existe una sentencia del propio Tribunal de Justicia Europeo de mediados del 2006, la del llamado ﾓcaso Azoresﾔ que admite la posibilidad de que dentro de un estado convivan diferentes regímenes fiscales. Tres condiciones se consideran necesarias para ello: que la institución regional tenga capacidad política para dictar normas fiscales diferenciadas, que en la elaboración de las mismas no intervenga el gobierno central y que no haya compensación económica del Estado por la rebaja de impuestos. Las tres parecen cumplirse en el caso vasco.
Por ello, en mi opinión la cuestión de fondo de esta consulta va más allá de la mera capacidad normativa de las Haciendas Forales. El tema que realmente está sobre la mesa es si la competencia fiscal entre regiones es buena o mala. La postura de la Comisión Europea a este respecto es clara: la competencia fiscal entre regiones es nociva ya que en la carrera de los estados-regiones por captar capitales (y también personas) se reducirían los tipos impositivos (y por lo tanto los gastos públicos asociados a las recaudaciones correspondientes) hasta un nivel por debajo del socialmente óptimo. Su objetivo fundamental es por lo tanto tender hacia una armonización fiscal entre todos los estados miembros. Esto explicaría en gran medida la oposición que la Comisión Europea ha mostrado al Concierto Económico.
Pero ¿qué nos dicen la teoría económica al respecto?
Pues como ocurre generalmente en economía depende. Desde un punto de vista teórico los que apuestan por un sistema fiscal armonizado en general parten de un modelo en el que el un estado benefactor trata de conseguir el máximo bienestar social general. En este contexto, la postura de la Comisión Europea sería la correcta ya que la competencia fiscal generaría un tipo impositivo y un gasto público ineficientemente bajos, además de que produciría distorsiones en la localización final del capital.
Sin embargo, si los gobiernos no son tan benevolentes sino que tratan de hacer máximo su propio bienestar, el resultado es distinto. En este caso, el tamaño del gobierno sin competencia tendería a ser excesivo y la competencia fiscal entre regiones sería una forma de ﾓcontrolarﾔ esa tendencia de los gobiernos a crecer por encima de lo socialmente óptimo. En este tipo de modelos (ﾓmodelos de Leviatánﾔ) la competencia entre diferentes administraciones locales funcionaría como la competencia entre empresas en un mercado perfectamente competitivo y tendería a aumentar el bienestar social.
Por lo tanto, desde el punto de vista teórico no existe un fundamento contundente para rechazar la competencia fiscal, puede tener efectos sociales positivos o negativos dependiendo del tipo de gobierno.
Y ¿qué nos dice entonces la evidencia empírica?
Los estudios empíricos al respecto, aunque son escasos, apuntan hacia los efectos beneficiosos de la competencia fiscal. Uno de los casos más estudiados es el de Suiza. En Suiza existen 26 cantones que tienen soberanía fiscal y compiten entre sí por los contribuyentes (empresas e individuos). Además existe un número considerable de cantones en los que los impuestos se deciden anualmente por participación directa. Es por lo tanto un perfecto laboratorio para analizar las bondades o maldades de la competencia fiscal. En un reciente trabajo* los economistas Brülhart (de la Universidad de Lausanne, Suiza) y Jametti (de York University, Canadá) han encontrado evidencia de que los gobiernos cantonales, cuando pueden, se comportan como en los modelos de Leviatán. Así, la competencia fiscal entre cantones actúa como un mecanismo de control que disminuye unos tipos impositivos que de otro modo serían demasiado altos, y tiene por lo tanto un efecto beneficioso en el bienestar social. Los autores resaltan que la competencia funciona aquí como un ﾓsecond-bestﾔ: las distorsiones provocadas por la competencia fiscal contrarrestan las distorsiones que se derivan de estados sobredimensionados de tal forma que se alcanza una situación de equilibrio más cercana al óptimo social.
Con la teoría económica y la evidencia empírica en la mano, resulta curiosa y sorprendente la vehemente postura tomada por la Comisión Europea, gran defensora del mercado y de la competencia en lo que se refiere al sector privado. Y más curiosa aún resulta su postura ante el Concierto Económico. Concierto en el que están de acuerdo tanto el gobierno central como el gobierno vasco y que ahora puede verse en peligro simplemente porque podría considerarse un mal precedente para la futura política de armonización fiscal europea.
(*) ﾓDoes Tax Competition Tame the Leviathan?ﾔ, CEPR Discussion Paper No. 6512.